Глава 29
УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ И КРЕДИТОМ
§ 1. Организационно-правовые формы управления
финансами и кредитом
К ведению РФ относятся: финансовое, валютное и кредитное регулирование; денежная эмиссия; основы ценовой политики; федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы (ст. 71 Конституции РФ).
В совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов налогообложения и сборов в стране (ст. 72 Конституции РФ).
Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами.
Основной объем управленческих функций в области финансов приходится на долю Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России) и входящих в его систему органов. Существенная роль принадлежит также Центральному банку РФ. Функционирует специализированная система органов государственной налоговой службы и налоговой полиции.
В целом система специализированных органов государственного управления финансами шире, чем система финансовых органов (учреждений). Объясняется это тем, что в соответствии с действующим законодательством проводится определенная грань между чисто финансовой, кредитной и налоговой функциями. Субъекты, их реализующие, и составляют систему финансовых органов; действуют они хотя и самостоятельно, но в тесной взаимосвязи.
Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, промышленной политики при добыче, производстве и переработке драгоценных металлов и драгоценных камней и координирующим деятельность в этих сферах иных федеральных органов исполнительной власти, является Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России). Минфин
466
России, министерства финансов республик, финансовые управления в других субъектах РФ, территориальные контрольно-ревизионные органы, а также органы федерального казначейства образуют единую систему государственного управления финансами РФ.
Основными задачами Минфина России, закрепленными в Положении о нем, утвержденном Правительством РФ б марта 1998 г.1, являются: совершенствование бюджетной системы РФ и развитие бюджетного федерализма; разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения; участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней: осуществление государственного финансового контроля; концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития РФ.
Минфин России участвует в разработке прогнозов социально-экономического развития РФ, в разработке и осуществлении мер по финансовому оздоровлению и структурной перестройке экономики, в подготовке предложений по основным направлениям кредитной, денежной политики РФ, в формировании и осуществлении единой политики цен, в подготовке федеральных целевых программ. В его функции входит также участие в разработке проектов федеральных законов и иных нормативных актов; осуществление контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, а также участие в разработке порядка и осуществлении контроля за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности, за качеством сортировки, классификации, оценки и реализации алмазного сырья в РФ; организация и осуществление пробирного надзора; осуществление контроля за извлечением, переработкой, использованием, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней в организациях, а также за совершением сделок с ними в РФ и их реализацией на внешнем рынке.
В пределах своей компетенции Минфин России подготавливает предложения и реализует меры, направленные на совершенствование структуры государственных расходов; участвует в разработке предложений по совершенствованию системы федеральных органов исполнительной власти, предельной численности центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и размера ассигнований на содержание аппаратов этих органов, а также по совершенствованию оплаты труда работников бюджетных организаций; совершенствует методы бюджетного планирования и порядок бюджетного финансирования; разрабатывает с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложения о налоговой политике, развитии налогового законодательства и совершенствовании налоговой системы;
467
проводит с участием Центрального банка РФ государственную политику в области эмиссии и размещения государственных ценных бумаг.
На Минфин России возложено лицензирование деятельности страховых организаций и надзор за их деятельностью. Оно выдает регистрационные удостоверения организациям, использующим в своей деятельности драгоценные металлы и драгоценные камни, а также индивидуальным предпринимателям, проводящим операции с ними; организует и обеспечивает изготовление денежных билетов и металлических монет по заявкам Центрального банка РФ, а также орденов, медалей и других знаков отличия, бланков ценных бумаг, знаков почтовой оплаты и бланков строгой отчетности; осуществляет меры по методологическому руководству бухгалтерским учетом и отчетностью с учетом требований, закрепленных в Федеральном законе "О бухгалтерском учете" от 21 ноября 1986 г.1; проводит аттестацию аудиторов и лицензирование аудиторской деятельности, а также организует контроль за качеством проводимых аудиторами и аудиторскими организациями проверок в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. "Об аудиторской деятельности"2; по заданиям правоохранительных органов проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций.
Соответственно его функциям Минфину России предоставлены существенные полномочия. Так, оно вправе получать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ материалы, необходимые для разработки проекта федерального бюджета, составления отчета о его исполнении; запрашивать у федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и организаций данные, необходимые для осуществления контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета, ограничивать, приостанавливать, прекращать финансирование из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств федерального бюджета; взыскивать с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению, с наложением на них штрафа; осуществлять лицензионную деятельность и др.
По вопросам своей компетенции Минфин России издает нормативные правовые акты, обязательные для исполнения на территории РФ.
В составе Минфина России действует Федеральное казначейство, Положение о котором утверждено Правительством РФ 20 августа 1993 г.3
468
Главное управление федерального казначейства, подчиненные ему территориальные органы в субъектах Федерации, в городах и районах образуют единую централизованную систему.
Основные задачи и функции казначейства: организация осуществления и контроль за исполнением федерального бюджета, управление его доходами и расходами; контроль за поступлением и использованием федеральных внебюджетных средств. Казначейство организует бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета; организует распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также осуществление взаимных расчетов между ними; представляет органам государственной власти РФ отчетность о финансовых операциях Правительства РФ, о результатах исполнения федерального бюджета и т. д. На соответствующей территории аналогичные функции осуществляются территориальными органами.
Органы казначейства наделены широкими правами в основном контрольного характера.
Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координирующим деятельность в этой области иных федеральных органов исполнительной власти, является Комитет РФ по финансовому мониторингу. В своей деятельности он подотчетен Минфину РФ и руководствуется Федеральным законом от 7 августа 2001 г. "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем"1.
Организация и деятельность кредитных учреждений регламентированы Законом РФ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 г.2
Банки - это кредитные организации, которые имеют исключительное право осуществлять банковские операции (привлечение вкладов, открытие счетов и т. д.). Образуются они на основе любой формы собственности (в том числе и с привлечением иностранного капитала) и осуществляют свою деятельность на коммерческой основе.
Банковскую систему РФ составляют Центральный банк РФ, Сберегательный банк, коммерческие банки различных видов, а также другие кредитные организации, имеющие лицензии на осуществление отдельных банковских операций.
Центральный банк РФ (Банк России) является главным банком РФ и находится в ее собственности. Он действует на основе Федерального закона о нем от 26 апреля 1995 г.3 (новая редакция). Его
469
основными задачами являются: регулирование денежного обращения; обеспечение устойчивости рубля, единой федеральной денежно-кредитной политики; надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций; выпуск в обращение и изъятие из обращения денежных знаков (эмиссия); организация изготовления денежных знаков.
Банк России: предоставляет кредиты; покупает, продает и хранит государственные ценные бумаги; покупает и продает иностранную валюту. Он выдает и отзывает лицензии на совершение банковских операций, регистрирует уставы банков и их самих, устанавливает экономические нормативы для банков (например, минимальный размер уставного капитала). В его полномочиях - осуществление надзора за соблюдением банками экономических нормативов, а также за применением законодательства о банках. Банк России может назначать и осуществлять проверку операций банков, устанавливает единые правила бухгалтерского учета, статистической отчетности и совершения банковских операций, вправе давать банкам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений законодательства и установленных экономических нормативов. В случае неисполнения его предписаний Банк России предъявляет учредителям банков требования о проведении мер по финансовому оздоровлению банка, о его реорганизации, о замене руководителей банка, о ликвидации банка, руководствуясь при этом требованиями и положениями федеральных законов: "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" от 25 февраля 1999 г.1, "О реструктуризации кредитных организаций" от 8 июня 1999 г.2
Он также вправе взыскивать денежные штрафы, назначать временную администрацию по управлению банком.
Банк России экономически самостоятелен и осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Он также независим от органов исполнительной власти. Законодательство РФ наделило его многими полномочиями, большинство из которых по своему характеру являются административными.
Банк России возглавляет Председатель Банка и управляется на коллегиальной основе Советом директоров Банка. Председатель Банка руководит работой Совета директоров. Он назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ.
Налоги - основной источник формирования доходной части бюджета, поэтому организации налогового дела со стороны государства уделяется существенное нормативно-правовое внимание. 27 декабря 1991 г. был принят Закон РФ "Об основах налоговой системы
470
в Российской Федерации"1, 21 марта 1991 г. - Закон РФ "О государственной налоговой службе Российской Федерации"2, 24 июня 1993 г. принят Закон РФ "О федеральных органах налоговой полиции"3, Указом Президента РФ от 25 сентября 1999 г. утверждено Положение о Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации4. В названные правовые акты в последнее время были внесены соответствующие изменения и дополнения. Деятельность налоговых органов в настоящее время определяется Налоговым кодексом РФ.
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других платежей налогоплательщиками. Оно участвует в выработке налоговой политики и осуществляет ее с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов, сборов и других обязательных платежей; обеспечивает межотраслевую координацию, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, а также осуществляет валютный контроль.
МНС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (управления по налогам и сборам по субъектам РФ, межрегиональные инспекции, инспекции по налогам и сборам по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции по налогам и сборам межрайонного уровня). Оно руководствуется в своей деятельности Налоговым кодексом Российской Федерации, а также Положением о МНС России, утвержденным Правительством РФ 16 октября 2000 г.5
МНС России осуществляет следующие функции: проводит взимание законно установленных налогов, сборов и других обязательных платежей; разрабатывает и утверждает для налогоплательщиков формы заявлений о постановке на учет в налоговых органах, расчетов по налогам, налоговых деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов; ведет учет налогоплательщиков; подготавливает предложения по совершенствованию налоговой политики, развитию налогового законодательства в РФ, валютного законодательства и законодательства в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей,
471
алкогольной и табачной продукции; обобщает практику применения законодательства о налогах и сборах; применяет санкции в случае нарушения законодательства о налогах и сборах; совместно с правоохранительными и контролирующими органами проводит мероприятия по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах и др.
Функциям МНС России соответствуют его полномочия. К ним относятся: требовать от налогоплательщика или налогового агента документы, являющиеся основанием для исчисления и уплаты налогов и сборов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов и сборов, проводить налоговые проверки, в процессе которых производить у налогоплательщика выемку документов, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений; вызывать в налоговые органы налогоплательщика для дачи пояснений в связи с уплатой им налогов либо в связи с налоговой проверкой; приостанавливать операции по счетам в банках налогоплательщиков и налагать арест на их имущество; контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам; требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков, и др.
Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим со своими территориальными органами правоохранительные функции в сфере обеспечения экономической безопасности РФ, защиты ее экономических интересов и непосредственно реализующим основные направления деятельности федеральных органов налоговой полиции. Организационно-правовой статус ФСНП России определен Положением о ней. Ее основные задачи заключаются в выявлении, предупреждении и пресечении налоговых преступлений и правонарушений; в обеспечении безопасности деятельности налоговых органов, защиты их должностных лиц от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей; в государственной защите должностных лиц налоговых органов, федеральных органов налоговой полиции и их близких; в выявлении, предупреждении и пресечении коррупции в налоговых органах и федеральных органах налоговой полиции.
В пределах своей компетенции ФСНП России определяет основные направления деятельности федеральных органов налоговой полиции по обеспечению экономической безопасности РФ, защите ее экономических интересов, обеспечивает исполнение федеральными органами налоговой полиции федеральных законов, иных нормативных актов; обеспечивает получение, обработку и анализ информации об угрозе экономической безопасности РФ, разрабатывает предложения по ее предупреждению и пресечению; организует и осуществляет оперативно-розыскную деятельность по выявлению,
472
предупреждению и пресечению преступлений; разрабатывает и реализует во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти меры по борьбе с преступностью в экономической сфере; осуществляет выявление юридических и физических лиц, уклоняющихся от постановки на учет в налоговые органы, а также не представляющих в эти органы налоговые декларации и иные документы; применяет меры, направленные на обеспечение взыскания задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам и т. п.
473